ديناميات سياسات اللامركزية والجهوية وتحديث هياكل الدولة في المغرب

بوهاج صاحب

 

ترتكز مهام ووظائف الدولة على التمدن والتنمية وتطوير المرافق العمومية، لكن هذه الاستراتيجيات أطرتها تدخلات متنامية ﻟﻺدارات المركزية على مستوى تسيير الكيانات الجهوية في المغرب العميق، ناهيك عن أن اتخاذ القرار بشأن جهة أو ناحية معينة، كان ولايزال يمر في العاصمة الإدارية بين عدة مصالح، ويكون موضوعا لعدة ﺁراء وتدخلات، وهكذا تغيب المسؤولية المباشرة للقرار الذي تم اتخاذه بخصوص جهة معينة. والمؤشر الوصفي الميداني الذي يؤكد هذه الفرضية هو مبادرات الدولة في السنوات الأخيرة بخصوص المناطق والجهات التي كانت منسية لمدة عقود من برامج التنمية، مع أن جل هذه المبادرات إن لم نقل الكل كانت بإشراف من الملك بصفته رئيسا للدولة، من خلال تأسيس وفتح مشاريع تنموية بها، في محاولة لرأب الصدع بين الدولة المركزية وبين تلك الكيانات الجهوية على مستوى التنمية في أبعادها الشمولية وإنعاش المرافق العمومية هناك، مع استحضار صعوبات تدبير قضايا التنمية ، واستدراك ذلك ببعض الاجتهادات من قبيل المبادرة الوطنية للتنمية البشرية. 

اللامركزية وتجليات الإصلاح

الإصلاحات التي تمت سابقا لتطوير اللامركزية أفرزتها سياقات سياسية لم تكن لتنضج الشروط السياسية الملائمة لسياسة واقعية تخص التدبير اللامركزي، ولم يتم فيها استحضار منطق الإستشارة القبلية مع الفاعلين السياسيين المعنيين بمسألة اللامركزية والتدبير المحلي، لتحسين سير عمل الجماعات المحلية، عكس المرحلة الراهنة التي تمت فيها استشارات واسعة بين الدولة والأحزاب السياسية حول مشاريع القوانين التنظيمية المتعلقة بالجماعات الترابية، تجسيدا للمبدأ الدستوري المتعلق بالمقاربة التشاركية، ولو أن هذا المفهوم أثار سجالا حول أثره ومحدوديته ووظيفته بخصوص توحيد الرؤية حول التوجهات الاستراتيجية التي يمكن أن تخدم منظور الدولة المغربية الحديثة. إلا أنه تجدر الملاحظة أن هناك نضج في الرؤية الإستراتيجية حول تحديث هياكل الدولة وتطوير الجهوية ، وأصبحت هناك قناعة راسخة لدى كل الفاعلين بما فيهم الدولة، أن السبيل الوحيد لتحديث هياكل الدولة هو الجهوية المتقدمة ، بما يعني ذلك تطوير اللامركزية ، والمغرب في اعتقادي راكم تجربة مهمة في هذا المجال ، مع الحاجة اليوم لتقوية اللاتركيز كرافد أساسي في المقاربة التحديثية التي تنهجها الدولة اليوم، لكن هذه المقاربة لن تكتمل صياغتها مع الفلسفة الجديدة إلا بإعادة تحديد أدوار جديدة للنخب الجهوية.   

لقد شكلت المركزية واللامركزية مكونان لنفس السيرورة، التي من خلالها تبلورت محاولات للتوفيق بين أهم الخاصيات الأساسية للدينامية السياسية، وهي الإستقلالية في اتخاذ القرار على مستوى تدبير ملفات التنمية المحلية والجهوية مع تحديد المسؤوليات، وبين أحد الشروط الأساسية لضمان وجودها وهو التدبير السياسي المحلي والجهوي، في ارتباط مباشر بالمسؤولية السياسية للمنتخبين المحليين والجهويين للقضايا التنموية والمستويات المتفرعة عنها. 

ويمكننا إدراك أن أصل اللامركزية المؤسساتية في المغرب يرجع إلى ظهير 23 يونيو 1960، حيث شكل إطارا تأطيريا للمرحلة الأولى للتنظيم الإداري اللامركزي. ورغم إسهامات هذا الميثاق كبنية قانونية لتكريس الديمقراطية المحلية، إلا أنه أحاط التدبير المحلي بوصاية صارمة. وإذا كان ظهير 1971 قد خصص لكل جهة من الجهات السبع مجلسا جهويا باختصاصات استشارية محضة (ليست تقريرية)، وبكتابة عامة دائمة والتي لم يتم تفعيلها عمليا، فإنه كان من الضروري بعد سنوات من التجربة توسيع صلاحيات المنتخبين، وتقليص الوصاية الممارسة من طرف الدولة على الجماعات، مما أدى إلى تبني الإصلاح الجماعي لسنة 1976.

لقد أفرز ميثاق 1976 الإرهاصات الأولية لسياسة اللامركزية الجماعية، حيث جاء في سياق حركة تعبوية لإحياء المؤسسات وإنعاشها، وشكل بداية لتأسيس إقلاع لللامركزية. ورغم الجهود التي بذلت من طرف السلطات العمومية لتطوير اللامركزية على مستوى الجماعات الدنيا، إلا أن الواقع أثبت أن هناك إكراهات ملازمة للوصاية الممارسة على هذه الجماعات، تمثلت في ضعف المالية المحلية، ناهيك عن التأثير الذي أحدثه قصور الوظيفة العمومية المحلية على نجاح اللامركزية الجماعية.

وتجدر الإشارة إلى أن الإقليم أو العمالة كمستوى من مستويات اللامركزية المحلية، شكل دائما مادة للنقاش الأكاديمي والسياسي منذ الاستقلال، نظرا لأهميته على مستوى التوزيع الإداري والوظيفي للاتركيز. كما أن عملية تحديث الأقاليم والعمالات تتطلب ضرورة التوفر على بنيات وسيطة بين السلطة المركزية والدوائر المحلية. فالمكانة التي يحتلها الإقليم بين الجهة والهياكل الإدارية المحلية، وكذلك موقعه للتأطير الإداري العام، جعله جماعة محلية أسوة بالجماعات. وتجدر الملاحظة في هذا الإطار أن دينامية الإصلاحات التي عرفها المغرب منذ 1976 إلى حدود 2009 لم تشمل الإطار الإقليمي، الذي يبقى مستوى للاتركيز وإطار عام للصلاحيات التنظيمية والتدبيرية ومجالا للتدخلات المباشرة للدولة، اللهم إذا تم تدارك هذا الأمر في دينامية إصلاحات للأوراش الحالية للجماعات الترابية، وامتدت دينامية الإصلاح هذه إلى ورش اللاتركيز ...  

إن التوجه النظري السائد لحركية اللامركزية يستمد قوته من المؤسسات الفرنسية كمصدر يؤطر التدبير الإداري والسياسي للجماعات المحلية. فنجد نفس المبادئ ونفس الميكانيزمات : المركزية، اللاتركيز، اللامركزية، القضايا المحلية، الشخصية القانونية والإستقلال المالي، السلطات المحلية والمنتخبون المحليون. ورغم الهوية الشاملة للمقتضيات الدستورية والتشريعية والتنظيمية، فإن المشرع المغربي لم ينقل التنظيم الجهوي الفرنسي سواء تعلق الأمر بالبنيات المؤسساتية أو بدرجة الإستقلالية الجهوية.

السياسة الجهوية ورهان التوازن

عند قراءة النصوص التشريعية والتنظيمية نستشف أنه رغم خصوصيات السياقات السياسية التي أفرزت الجهوية في المغرب، فإن تعقد حالة عدم التوازن بين مختلف الجهات يتطلب إعادة النظر في السياسة الجهوية، علما أن الإطار الجهوي يشكل مع الإطار الإقليمي و الجماعي مستويات لا مناص منها لتحديد إعادة انتشار اللامركزية في بلادنا. 

إن القانون رقم 47-96 المتعلق بتنظيم الجهة المتضمن لمجلس جهوي منبثق عن نمط انتخابي غير مباشر، يشكل تراجعا للامركزية بالنظر إلى الديناميكية التي أفرزتها المواثيق الجماعية. وفي هذا السياق لابد من إعادة قراءة هذا القانون قراءة جديدة نظرا لما يتضمنه من قصور ونقصان، حتى يمكن تدارك الأمر في مشروع القانون التنظيمي 111.14 المتعلق بالجهات الحالي قيد الدراسة بالمؤسسة التشريعية، مع الإشارة إلى النمط الانتخابي المباشر الذي سيتم اعتماده (الفقرة الثالثة من الفصل 135 من دستور 2011)، فمن جهة هذا القانون السالف الذكر يستمد مخططه العام من النموذج الجماعي والإقليمي الذي يشوبه عيوب كثيرة، ومن جهة أخرى هناك غياب معايير قانونية للمصاحبة، وهذا يمنع الجهة من القيام بدورها المنوط بها قانونيا لتأطير عملية صنع القرار الجهوي وتثبيت المسؤولية الجهوية عند الفاعلين والمتدخلين في المجال الجهوي.

فضلا عن ذلك فإن اختصاصات الجهة ليست تماما حصرية كما يقدمها القانون 47-96 كمنطق عام، وهنا تكمن الثغرة الأولى، لأن ضرورات التحديث السياسي تقتضي تحديد حدود تدخل كل جماعة محلية على حدى في كل مادة، وكذلك مستوى وطبيعة هذه التدخلات. ولابد هنا من التأكيد على تراتبية القوانين والضوابط التي تخص مجالات مشتركة، كالمحافظة على البيئة أو تطوير التنوع المعماري مثلا. كما أنه على المشرع المغربي أن يحدد الإختصاصات بشكل أفقي. أما الثغرة الثانية فتتجلى في غياب نهائي للنصوص التشريعية والتنظيمية التي تسمح للجهة أن تمارس فعلا اختصاصاتها.             

الملاحظة تقتضي الإشارة كذلك إلى المعايير المعتمدة بخصوص المجال المهني، الذي يبقى مسألة وطنية خصوصا إنعاش التشغيل، في هذا السياق لابد للنص التشريعي التدخل للسماح للجهة بمنح قروض مثلا، وبمساعدة المقاولات التي تعاني مشاكل على عدة مستويات، وهذا ما جعل الدولة تتحرك بخطى سريعة لدعم المقاولات بكل أصنافها، لأن الرهان الاستراتيجي هو تطوير كفاءات المقاولات المغربية على المستوى الداخلي والقاري، لإنتاج الثروة من أجل ضمان معالجة بنيوية لمعضلة التشغيل، أو إعطاء منح تشجيعية لخلق مناصب شغل كما هو متعارف عليه في دول أخرى مثل فرنسا. وبالتالي فبدون هذه الصلاحيات تكاد اختصاصات الجهة تكون نظرية واللامركزية لن يكون لها مضمون واقعي.

وإجمالا تبقى حرية المنتخبين الجهويين محدودة جدا، بسبب ضرورة التقيد واحترام توجهات المخطط الوطني للتنمية الإقتصادية والإجتماعية والمخطط الوطني لإعداد التراب. والمجلس الجهوي لا يمكنه أن يتداول بخصوص قضايا ذات طابع سياسي أو أجنبي ترتبط بالجهة. كما أن الإحتفاظ بالوظيفة التنفيذية بين يدي الولاة والعمال كما هو الشأن بالنسبة للأقاليم والعمالات، يدفع إلى التفكير في إشكالية بنيوية تتجلى في التفاوت الصارخ بين الإرادة السياسية المعلنة لتطوير وظائف الجهات، وبين البعد الدستوري بخصوص توسيع اختصاصات وصلاحيات الجهات والجماعات الترابية الأخرى.

اليوم هناك ثلاثة مشاريع قوانين تنظيمية ولجت إلى المؤسسة التشريعية الوطنية، تتعلق على التوالي، بالجهات وبالجماعات وبالأقاليم والعمالات. بحيث تكتسي أهمية قصوى في مجال تقوية أسس الديمقراطية المحلية، وهي الآن محط نقاش عمومي مستفيض تتقارع فيها مختلف الأطروحات السياسية والتنموية، والمنظور الجديد الذي خضعت له هذه المشاريع هو المنظور التشاركي، وسيرورة المشاورات بين مكونات الطيف السياسي والمدني المغربي. 

وتهدف هذه المشاريع إلى إقامة جهوية متقدمة بالمغرب، كأساس لترسيخ قواعد الحكامة الجيدة والديمقراطية المحلية والجهوية، وإفراز نخب مؤهلة لتدبير الشأن المحلي، وانبثاق أقطاب اقتصادية وتنموية مندمجة اقتصاديا واجتماعيا وثقافيا وبيئيا.

والسؤال الجوهري الذي يمكن أن نطرحه في هذا السياق هو:

هل تسير هذه المشاريع في اتجاه ترسيخ مبادئ الجهوية المتقدمة بالمغرب وأهداف الحكامة الترابية ؟

إن المستجدات التي يمكن أن نستشفها من مشاريع القوانين التنظيمية الحالية تتمحور حول اعتماد التصويت العلني كقاعدة لانتخاب أجهزة المجالس الجهوية والجماعات والعمالات والأقاليم، وكذا لاتخاذ قرارات ومقررات هذه المجالس؛ وتكريس مبدأ التدبير الحر في التسيير وسلطة التداول بكيفية ديمقراطية، بالإضافة إلى تشجيع حضور ومساهمة النساء؛ وتمكين الجهات والعمالات والأقاليم والجماعات من اختصاصات ذاتية واختصاصات مشتركة مع الدولة واختصاصات منقولة إليها من هذه الأخيرة، مع اعتماد مبدأي التدرج والتمايز لبلورة الاختصاصات المشتركة والمنقولة واعتماد التعاقد كقاعدة لممارستها؛ ومنح القضاء وحده اختصاص عزل رؤساء مجالس الجهات ورؤساء مجالس العمالات والأقاليم ورؤساء مجالس الجماعات وأعضاء هذه المجالس وكذا إلغاء مقررات هذه المجالس أو حلها.

كما يدخل في خانة المستجدات ما يتعلق بإحداث وكالة جهوية لتنفيذ المشاريع، والإمكانية بالنسبة للجماعات الترابية أن تحدث شركات للتنمية، والإمكانية بالنسبة للجماعات في المدن الكبرى أن تحدث وكالة الجماعة لتنفيذ المشاريع؛ كما تم التنصيص على الموارد المالية للجماعات الترابية؛ واعتماد رئيس المجلس كآمرا بالصرف لميزانية الجهة والعمالة أو الإقليم والجماعة؛ وتفعيل كل من صندوق التأهيل الاجتماعي وصندوق التضامن بين الجهات، اللذان يهدفان إلى تقليص التفاوتات بين الجهات، مع إقرار رقابة تدبير الصناديق والبرامج وتقييم الأعمال وإجراءات المحاسبة.

كل هذه المستجدات في اعتقادي إيجابية بالنظر للمنظور الاستراتيجي للدولة من أجل تحديث هياكلها، وتطوير اللامركزية في أفق الجهوية المتقدمة، التي تختلف بالطبع عن الجهوية الموسعة بما يفرضه هذا المفهوم من منظور آخر مختلف.

أما الإشكالات التي يدور النقاش حولها اليوم فتتجلى في اتساع تدخلات السلطة الحكومية واختصاصات والي الجهة كممثل للحكومة؛ وغياب التوازن بين سلطات رئيس الجهة ووالي الجهة، ومنح الولاة صلاحيات واسعة وأكبر من سلطات رؤساء الجهات، خاصة حق الرقابة الإدارية القبلية والبعدية ، وهو ما يتعارض مع الفصل 136 من الدستور الذي ينص على ما يلي: ” يرتكز التنظيم الجهوي والترابي على مبادئ التدبير الحر” ، والفصل 146 من الدستور الذي منح الجهات حق ” تدبير الجهات لشؤونها بكيفية ديمقراطية “؛ وتشديد المراقبة القبلية ومراقبة الملائمة (المصادقة) على القرارات المتعلقة بالمجالات الحيوية كالميزانية؛ ومنح الحكومة حق التعيين في الوظائف بالجهة بدل رئيس الجهة؛ 

وفي المقابل من المرتقب أن تتمحور الخلافات خلال المناقشات داخل البرلمان حول مدى حدود الالتزام بمبادئ ومقتضيات دستور 2011 على مستويات عدة مرتبطة باختصاصات الجماعات الترابية ؛ واختصاصات رئيس الجهة ؛ وكيفية تقوية المركز القانوني لرؤساء الجماعات الترابية والجهات؛ والشروط الواجب توفرها في رئيس الجماعة الترابية ورئيس الجهة؛ والرقابة القبلية والبعدية ؛ والخلاف حول استقلالية مالية الجماعات الترابية والجهات ؛ والوصاية في ظل دستور 2011 ؛ وتحديد علاقات رؤساء الجماعات والجهات مع السلطات المحلية ؛ والتقطيع الترابي؛ ونمط الاقتراع لانتخاب رؤساء الجماعات الترابية والجهات ونوابهم؛ وحالات التنافي لرؤساء الجماعات الترابية ورؤساء الجهات مع العضوية بالبرلمان أو تقلد منصب وزير في الحكومة؛ 

والتركيبة الدستورية لأعضاء مجلس المستشارين في ظل المطالبة بتوسيع قاعدة أعضاء الغرفة الثانية مع ما يمكن أن يتطلب ذلك من تعديل دستوري محتمل وممكن (الفصل 174 من دستور 2011).

فالمطلوب أن تحقق هذه المشاريع طموحات الجهوية المتقدمة ، من خلال تعميق الديمقراطية المحلية، وتوسيع دور الجماعات الترابية في تحقيق التنمية، وتطوير آليات توسيع المشاركة في تدبير الشأن المحلي، وتنزيل مبادئ وقواعد الحكامة الجيدة المنصوص عليها في الدستور المغربي لسنة  2011  (المواد من 135 إلى 146).

إن العلاقات بين الدولة والكيانات اللامتمركزة وخصوصا الجهة، تطرح إشكالية دياليكتيكية معقدة بين درجة الارتباط أو عدم الارتباط بين المركزية واللامركزية. فإذا كانت المركزية تطرح لاعتبارات الوحدة الوطنية، فإن اللامركزية كنمط للتدبير الإداري والسياسي، تسعى إلى الحفاظ على التنوع والتعدد الثقافيين داخل الدولة. وبقدر ما المركزية المطلقة سلبية على مستوى ممارسة السلطة الجهوية، بقدر ما اللامركزية المفرطة تشكل خطرا على الجهة إذا لم تنضج الشروط الموضوعية للتدبير العقلاني للقضايا الاقتصادية والاجتماعية والسياسية والاستراتيجية، أو عند عدم تحديد مسؤوليات النخب الجهوية، لذلك فتقسيم الإختصاصات بين الدولة والجماعات الترابية اللامتمركزة يسمح بالتوازن بين المركزية كواقع بنيوي في التوجيه والمراقبة والتتبع لأمور الجماعات الترابية في ارتباطها بالقضايا اليومية للمواطنين والمواطنات، واللامركزية كرهان وهدف سياسي واستراتيجي في ظل دينامية اللامركزية والجهوية في أفق تحديث هياكل الدولة، مع ما يتطلب ذلك من نخب ذات كفاءة عالية ينبغي الدفع بها وتشجيعها لتقلد المسؤوليات، وطبعا استحضار التجربة التي راكمتها الدولة في هذا المجال.